“人大”VS宪法委员会:中法宪法监督制度的分析比较

             “人大”VS宪法委员会:中法宪法监督制度的分析比较

                 —兼谈建立和完善中国的违宪审查制度

                                祁建平

                  （广东端庆律师事务所律师  肇庆学院政法系副教授）

“82宪法”的第四次修改意义非凡,然缺憾是：未写入“违宪审查”，亦未完善有关宪法监督的规定。然而，在“依法治国”越来越成为主流法律意识的当代中国，包括违宪审查在内的宪法监督制度的完善和发展毕竟是大势所趋。^①违宪审查制度的建立和宪法监督制度的启动运行涉及到包括权力再配置在内的错综复杂的诸多问题，需要在理论上进行系统周密的论证和研究，以为未来的实践提供正确指导。宪法对我们而言是舶来品，宪政发源于西方，这是无可否认的事实。西方发达国家在宪政建设方面积累了丰富的经验，我们完全可以借鉴吸收、为己所用。法国和中国

同属大陆法系，^②都有以成文法形式表现的宪法和基本法律，在法律渊源、法典编纂技术、适用法律技术等方面也有诸多共同点，故从比较法角度而言两国法律存在可比性，宪法和宪法监督制度亦然。对法国和中国宪法监督制度进行比较研究，有利于借“他山之石”在尽可能短的时间内完善我国的宪法监督制度，有利于实现我国违宪审查制度设计、运作的成本最小化。

一、中法宪法监督制度形成和发展历史

中国近现代历史上并不缺少宪法，例如晚清的《钦定宪法大纲》、孙中山的《临时约法》、袁世凯的《天坛宪草》、国民党的《中华民国宪法》等等，但是它们从来没有真正实施，也当然没有给中国带来过真正意义上的宪政。 建国以来，我国先后颁行了1954、1975、1978、1982年四部宪法。1982年宪法即现行宪法，止2004年3月，该宪法已经进行了四次修改。单从形式看，这种变动也是相当频繁的。就建国以来历史而言，我国宪法监督制度的发展主要经历了以下几个阶段。（1）“立法解释”阶段。1954年宪法规定，全国人大有权“监督宪法的实施”；全国人大常委会有权“解释法律”以及“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。（2）“宪法解释”阶段。1978年宪法规定，全国人大有权“监督宪法和法律实施”；全国人大常委会有权“解释宪法和法律，制定法令”以及“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。（3）宪法解释与“违宪撤销”相结合阶段。1982年宪法明确规定，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。可见，1982年宪法通过将宪法解释与“违宪撤销”相结合的方式，将宪法监督制度向前推进了一步。但是1982年宪法仍然没有明确规定全国人大及其常委会制定的违反宪法的法律的撤销与审查问题。因此，中国现行宪法监督制度仍然还不健全。较之于法国，我国宪法监督制度没有专门的机构，没有专门的组织法，立法机关置于监督之外，^④所以长期处于初级发展阶段而难以有效发挥其应有的作用。   

法国也是宪法变更最为频繁的国家。从1791年到1958年，法国出现了11部正式宪法。^③在法国，宪法委员会是专门的宪法监督机构。它的形成和发展大致经历了三个阶段。（1）萌芽：“波拿巴”时期。大革命初期，制宪会议可以解释法律是否违宪。^[1]1793年宪法规定元老院对五百人院未依宪法规定形式做出的决议可以拒绝采纳。1799年，拿破仑·波拿巴授意西耶斯主持制定的新宪法正式确认元老院为审查法律是否违宪的机关，被元老院认为是违宪的法律不得公布。（2）形成：第四共和国时期。1946年宪法规定设立宪法委员会行使监督宪法实施之权。然而，该宪法确立的责任内阁制政体使宪法委员会这类机构在稳定国家政治方面的作用难以发挥。国民议会有权提出对内阁的不信任案，获得半数通过政府就必须辞职，此即国民议会的独有倒阁权。^[2]（3）完善：第五共和国时期。 1958年宪法完善了宪法委员会体制，使宪法委员会成为组织完整、职能明晰、富有权威性的真正的司宪机构。具体说：第一，在宪法委员会成员的任命上较之1946年宪法规定更体现任命权的均衡。第二，宪法委员会成员的辞职和继任者任命规定更趋合理。第三，宪法委员会主席的作用明显提升。当宪法委员会成员在表决时出现赞成和反对票相等时，主席意见具有决定意义。

由以上对中、法宪法监督制度形成和发展历史的比较可见，两国都经历了宪法的频繁变动阶段，但法国宪法监督制度早于中国且以限制立法机关权力、保持各国家机关权力平衡为主线。

二、中法宪法监督的法理依据

我国现行宪法监督模式的理论依据是“议行合一”和“民主集中”。“议行合一”理论制度化的体现是我国宪法第3条第3款：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。“人大”被赋予很高的法律地位，而在实际运作中“人大”又不具有很高权威。于是，宪法监督和违宪审查制度也就不能实际运行。因为没有谁能够审查“人大”通过的法律违宪与否。我国现行宪法监督模式的另一个理论依据是导源于前苏联的民主集中制。民主集中制既强调集中又强调民主，一直被视为社会主义制度的基本原则。因此，所有的社会主义国家都确立了民主集中制原则，由最高权力机关行使宪法监督和违宪审查权。从实质上来说，社会主义国家的最高权力机关行使违宪审查权和资本主义国家立法机关行使违宪审查权的理论渊源“议会至上”是不同的，二者只不过形式相近而已。

分权学说和社会契约论是法国宪法委员会监督议会立法是否合宪的法理依据。（1）分权学说影响了宪法委员会监督模式的形成。法国是遵循分权原则的国家， 1789年《人权宣言》宣称：“任何社会，如果权利无保障或分权未确立就没有宪法。”^[3]此原则在法国各部宪法中都有一定程度的体现。宪法将国家权力分别授予立法、行政、司法机关，并且在立法机关内部也进行一定程度的分工。（2）社会契约论推动了法国宪法监督模式的形成。卢梭在《社会契约论》中完整地阐述了他的主权理论和人民主权原则：“代表主权的意志是一个整体。这一意志要么是公共的，要么不是公共的；要么是人民共同体的，要么仅是一部分人的。在前者，这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且构成法律。在后者，只是一种个别意志或行政的权力，至多是一道命令而已。”^[4]，因此，由专门政治机关监督宪法实施是符合人民主权原则的。制宪权的最高地位以及与立法权的分离导致监督宪法实施的权力成为传统三权之外的独立的权力。法国宪政实践也证明，制宪权与立法权是明确区分的。宪法在制定程序上体现了相对于议会立法的高级法地位。从社会契约论的观点看，1958年宪法是社会公意的体现，是民众直接参与的结果。制宪权从本质上来说是不受任何限制的，而立法机关的立法权（包括一定程度上和修改宪法的权力）则是来自宪法的授权。在制宪权最高的理论下，立法机关、行政机关和司法机关在本质上都是作为主权者的人民委托行使主权权力的机构，本身并不能就被认为是主权者。因此，议会行使权力并不总是正确的和符合宪法的，在法国的历史上，议会与司法机关一样未能获得民众的普遍和绝对的认同，这为设置专门机构限制议会立法权提供了现实基础。

 由以上法理分析可见，宪法委员会监督模式基于分权制衡原则和社会契约论而建立，人大及其常委会模式的理论依据是议行合一和民主集中原则。

三、中法宪法监督机构性质

在我国，全国人大是“最高国家权力机关”，所有其它国家机关都由它产生并对它负责。它的常设机关是全国人大常委会。作为法定的宪法实施监督机关，全国人大及其常委会与法国宪法委员会不同：（1）它首先是立法机关而不是独立于立法机关之外“对准立法机关的一门大炮”。1982年宪法第58条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”的规定就充分地说明了其性质。（2）它不是专职的宪法实施监督机关，在1982年宪法第62条所列全国人大行使的15项职权中，涉及“监督宪法的实施”的只有1项；第67条所列全国人大常委会行使的21项职权中，涉及“监督宪法的实施”的只有3项。（3）1995年修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程序、财产状况的居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”由此看来，作为兼职的宪法实施监督机关，全国人大在代表资格上没有专业性和其它硬性指标要求。但是，与法国宪法委员会在性质上的相同之处在于：两者都不是司法机关。

由于宪法委员会在行使监督宪法实施的权力、判断特定法案是否违宪都是依法定程序以判决的形式做出决定的，所以宪法委员会在性质上属于政治机关还是司法机关常有争议。本文认为，宪法委员会在体制上所体现出来的更多的是它作为政治机关的独特性。（1）宪法委员会成员资格要求、任命权分配以及活动范围等诸方面体现出明显的政治性。在宪法委员会成员的资格遴选上并无法律专业资格的硬性要求，相反却十分看重成员的政治资历。宪法委员会成员的任命权也刻意保持总统、国民议会、参议院各方面力量的平衡：由它们各任命1/3，经任命的成员有任期限制而且不能连任。（2）从职权来看，宪法委员会也不是总统、总理及议会这三个主要政治机关的居中裁判者，而是用来限制议会的政治机关，所以宪法委员会被称为“一门对准议会的大炮”。法官在行使审判权时，地位相等，没有上下级之分；然而宪法委员会行使职权时并没有完全实现各位成员意见的平等性，而是使其中具有了类似于行政机关或其他政治机关的一种官僚特征。（3）宪法委员会与其它国家机关的关系方面也体现出政治机关的特点。宪法委员会在处理争议时具有明显的倾向性，难于保持司法机关那种应有的独立地位。如在全民公决时，政府可以向宪法委员会进行咨询，宪法委员会咨询意见对政府具有一定的约束力。（4）在宪法委员会的工作程序虽有司法的某些形式，但更多体现的是政治机关的特点。司法机关在行使司法权时遵循“不告不理”的原则，而宪法委员会却可以主动地介入有关事项。（5） 在宪法委员会裁决的法律效力和历史传统方面体现政治机关的特点。司法机关的判决就其效力而言，仅仅是对特定的当事人有直接的约束力，而不具有普遍的约束力。但法国宪法规定，宪法委员会的裁决对一切国家机关都有约束力。

由以上可见，宪法委员会属于旨在限制立法机关权力政治机关，是行使宪法监督和违宪审查权的专门机关，而全国人大及其常委会属于立法机关，兼而行使监督宪法实施之职能。

四、中法宪法监督职能内容

我国现行宪法中有关全国人大及其常委会“监督实施宪法”的规定十分简单，如前所述：在1982年宪法第62条所列全国人大行使的15项职权中，涉及“监督宪法的实施”的只有1项；第67条所列全国人大常委会行使的21项职权中，涉及“监督宪法的实施”的只有3项。与法国宪法委员会的相比，我国全国人大及其常委会有关宪法监督的规定过于笼统，既没有关于“监督宪法”外延说明，没有“解释宪法”情形、方式，也没有明确“违宪审查”的概念和具体实施机构。例如，依照立法法第90条规定，任何国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，都可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”那么，向全国人民代表大会常务委员会的哪个部门书面提出进行审查的要求？有关的专门委员会进行审查的依据是什么？ 审查后提出的是意见而非裁决，则其法律效力如何？被认为“违宪“的法律法规的效力是明示终止还是默示终止？依何具体程序？所以，整体看来，可操作性差。

法国宪法委员会监督的内容可以归纳为：（1）审查议会通过的法案是否合宪。第一，各组织法及议会两院的规章在施行以前都必须提交宪法委员会审查，宪法委员会应就其是否符合宪法做出裁决。第二，各法案在公布前可以由共和国总统、总理或者议会两院中的任何一院议长提交宪法委员会进行审查。但是宪法委员会的审查范围也受到法律的限制，即宪法委员会不能审查全民公决形成的法律和议会通过的宪法性法律。（2）裁决政府与议会之间的权限争议。1958年宪法第34条将立法权在议会与政府之间进行了划分。这种划分有可能产生争议，即对某一事项，议会和政府都认为应当或不应当由其做出规定而产生互相争权或互相推诿的情况。此时，宪法委员会有权仲裁政府和议会关于“一般原则”和“条例性质”法律界限的争讼。^[5]（3）裁决国际条约的合宪性。某一国际条约签署之前，应总统、总理、国民议会议长、参议院议长的请求，宪法委员会可以审查该条约是否符合法国宪法并做出裁决。（4） 监督选举的合法性。第一，监督共和国总统选举以及其他选举的合法性。选举前，对候选人是否具备法定条件进行审查；选举中，派员到各地巡视，监督选举合法进行；选民投票结束后，受理有关投票的诉讼并进行审理和公布投票结果。第二，裁决选举争议。国民议会议员和参议院议员的选举称为立法选举，有关争议由宪法委员会受理。（5）监督总统行使权力。第一，制约总统紧急命令权的行使。总统宣布国家处于紧急状态并采取了相应措施时，宪法委员会得参与决策。第二，确认总统因故不能视事。总统不论因任何原因缺位，经宪法委员会以其成员的绝对多数确认总统发生“故障”时，由参议院议长临时行使总统职权。这种规定在于保障总统职位的连续性和合法性，不致在总统发生变故时造成政治上的混乱。

由以上可见，较之于我国的全国人大及其常委会，宪法委员会的监督职能更广泛、具体，有关规定可操作性强。   

五、两种模式的实效评价

我国的宪法监督制度从形式特征看应当属于立法机关监督模式。由立法机关行使违宪审查权的范围包括：国家立法机关的立法；行政法规；地方性法规。该监督模式最大的优点在于它的权威性和有效性，从而保证了立法机关制定的法律得以更有效地贯彻和执行。但是，这种模式的缺点也显而易见：（1）理论依据不足。宪法是人民意志的完全反映，而立法机关只不过是民意代表机关，代表的意志难免和人民的意志发生冲突。此时，若由代表自己来判断其意志是否违宪，势必造成这种宪法监督、违宪审查机制形同虚设。正如麦迪逊所说：“没有一个人被准许审理他自己的案件，因为他的利益肯定会使他的判断发生偏差，而且也可能败坏他的正直为人。由于同样理由，不，由于更充分的理由，人的团体不宜于同时既做法官又做当事人。”^[6] （2）审查不利。这种监督模式的实质是立法机关自己审查自己，失去了违宪审查的真正意义。因此，立法机关对其自身颁布的法律进行自我监督是毫无意义的，无异于一个人用手来监督大脑，完全是形同虚设。（3）审查不能。因为在实行这种模式的国家中，立法机关往往是最高权力机关，由于权力集中，要处理的事情很多，没有更多的时间和精力进行违宪审查。另外，召开议会或者代表大会都要求一段时间间隔，但违宪事件的发生却是不分时间的，这也造成了宪法监督和违宪审查的困难。

宪法委员会由于其在宪法监督体制上的独特性，被视为四种宪法监督模式之一。显然，这种模式有其存在的合理性和科学性的一面，但更多地带有法国历史传统和政治实践的烙印。（1）事前审查之利弊。宪法委员会审查对象不是已生效的法律，而是未生效的法案，所以这是一种预防性审查，以防患于未然为其主要目标。其优点是：避免了国家对因违宪而被宣告无效的法律在适用期间给公民造成的影响承担何种责任这一实践难题。但是，法律是否违宪在不同的时代可能会得出不同的结论，宪法委员会显然不能够将法律是否违宪置于更加广泛的时空来审视。（2）解决权限争议之利弊。解决国家机关之间的权力争执便成为政治稳定的重要手段，也是专门监督宪法实施机构的职责。法国宪法委员会在解决政府与议会之间的权限争议、保证政府的稳定性与连续性方面有明显的作用。从宪法规定看，宪法委员会主要制约议会的立法权，而对行政权和地方政府的权力并不过多干涉。但是，宪法委员会在总理与总统之间发生权限争议时却无能为力。（3）公民权利保障体制之利弊。法国受大革命时期天赋人权思想的影响，对公民权利的保障是比较重视的。宪法委员会在议会立法正式通过生效前对法案的合宪性进行审查，可以阻止违宪的法案生效，起到维护公民权利的作用。但是，有资格向宪法委员会提起对法案合法性进行审查的请求者仅限于共和国总统、总理、参议院议长、国民议会议长、60名参议院议员、60名国民议会议员的联合，而将权利易受违宪法律侵犯的公民排除在外，显然有悖于近现代公民权利保障之精神。

概而言之，两种模式各有利弊，但总体看法国宪法委员会在违宪审查、保障公民权利方面发挥着较大的作用，而我国宪法监督制度缺乏实效性。 

六、建立和完善中国的宪法监督和违宪审查制度的框架建构和可行性

“如何完善、进而建立适合我国国情的违宪审查制度，是近二十年来我国宪法与宪政理论与实践极为关切的问题。”^[7]为此，我国法学界对构建符合中国国情的宪法监督制度进行了广泛而深入的讨论，形成了各种有代表性的观点。本文认为，在宪法监督和违宪审查的体制上，专门机构模式在欧洲国家的成功实践是值得我们认真思考的；作为一种政治性机构，宪法委员会在组织形式上比较灵活、富有弹性，更易于与我国的政治体制相融合，且建立一种政治性的宪法监督和违宪审查机构也符合我国的传统。具体的做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会（也可称为宪法监督委员会），把最高国家权力机关的宪法监督与宪法委员会的专门机构违宪审查制结合起来，实行以宪法委员会的专门机构审查为主的体制。

（一）框架建构

框架建构应考虑以下问题：（1）监督主体。监督主体应由立法机关与相对独立的专门机关-宪法委员会（姑且称之）构成。宪法委员会成员可由国家元首与“一府两院”协商后提名，经全国人大全体会议表决决定。宪法委员会成员一经任命，非经弹劾或选举，任何机关、组织或个人不得罢免或撤换。（2）监督权力。具体则应包括：全国人大各专门委员会也享有的审议权、监督权、提案权和建议权；只有专门机关享有的事前审查权、事后审查权、违宪议案初审权、特别调查权、宪法解释权、提案权和咨询权；强制性建议权和司宪权。（3）监督对象和内容。应包括两类：其一是法律、法规；其二是特定个人（包括国家主席、总理、各部部长和司法官员）侵犯公民宪法权利的行为。（4）审查程序。审查规范性文件或受理宪法诉讼一般要经过提起、受理、准备、审议、表决和公布几个环节。（5）审查效力。宪法委员会对规范性文件进行的抽象性审查所形成的结论性意见具有强制效力。该项意见自动列入立法机关的议程，如果立法机关不能以2/3以上多数予以否决，那么宪法委员会的意见自动生效。立法机关应据此修改其所制订的法律法规。

（二）可行性

前述框架建构的可行性在于：（1）该模式既不悖于我国现行政治体制，又能很好兼顾改革与发展的客观要求。“完善我国的违宪审查制度固然应从我国的国情出发，与我国宪政的基本制度和基本理论相衔接，然而也必须充分考虑它的有效性。”^[8]如果忽略了我国实际宪政状况，背离了现行政治体制，则任何模式选择和设计方案在政治体制改革没有实质性进展的情况下都是纸上谈兵。（2）宪法委员会模式具有与我国的政治体制和文化传统的兼容性。宪法委员会模式所体现的宪法至上观念、违宪审查机构的专门化、审查机构的组织和审查内容的政治性和司法性结合的特点以及审查方式的多样化等等，反映了当今宪法监督和违宪审查制度发展的客观要求，是可以与我国的政治体制和文化传统相兼容的。（3）宪法委员会模式有利于从总体上减少“违宪黑数”。最高权力机关及其常设机关所通过的法律是否可能发生违宪？没有人能否认这种可能性，尽管迄今为止没有哪一件法律法规被宣布“违宪”，但这不等于不存在违宪的法律法规。显然，一方面违宪“黑数”客观存在，一方面我们的宪法监督和违宪审查制度实际并未运行，这一矛盾如何解决？建立独立的专门机构进行宪法监督、行使违宪审查权无疑是最具实效性的选择。

依法治国的关键是依宪治国。“如果宪法权威得不到维护，不可能建立法治国家的基础，建设法治国家的进程也会受到阻碍。因此，建立完善的宪法监督制度是建设法治国家的基础和核心。”^[9]从这个意义上说，宪政是法治的试金石，而宪法监督制度是宪政的盾牌。能否建立和完善我国的宪法监督和违宪审查制度，是能否将我国建设成为社会主义法治国家的关键。达成此目的，本土法治资源是重要的，外来宪政经验同样是重要的。